九游会j92011年，广东省印发《关于加强社会建设的决定》（粤发〔2011〕17号）1个主文件及7个配套文件（简称“1+7”文件），此“1+7”文件构成了广东省加强社会建设的政策体系，为全省加强社会建设、创新社会管理明确了方向和任务。同年7月，广州市委九届十一次全会全面部署广州街道、社区服务管理改革创新工作，决定全面推进街道家庭综合服务中心建设，培养一支适应广州街道、社区服务管理改革创新需求的社会工作人才队伍。家庭综合服务中心（以下简称“家综”）是指在街道设置的一个服务平台，接受区（县级市）民政部门的业务指导，是通过政府购买社会服务的方式，由民办社会工作服务机构承接运营，根据区域服务需求实际情况，以家庭、青少年、长者等重点群体的服务为核心，科学设置服务项目，面向全体社区居民提供专业、综合、优质的社会服务。截至2015年2月，广州共有174个街镇社区家庭综合服务中心开业运营。①家庭综合服务中心作为政府社会管理改革创新、培育发展社会组织以及提升社会服务质量的平台，在创建幸福广东中发挥着重要的作用。

　　家庭综合服务中心作为新事物出现在政府、社区、居民眼前，其运作及管理模式是家综有效运营的重要保障，也成了广州众多家综努力探索的方向。笔者以广州市黄埔区长洲街家庭综合服务中心为例，从对家综项目工作的有效管理来构建社会组织的内部结构；从服务和管理体系建构来完善社会服务平台；从代表社会力量的社会组织与政府的行政管理和社会保障系统的对接来建构新型的社会服务体系。在此过程中，构建了“三位一体”家庭综合服务中心服务管理系统：“以专业服务理念和方法为核心”的专业服务系统、以“以服务对象需求为本”的行政支援系统及协调“根・本”保障质量的站长监督系统。

　　家庭综合服务中心是政府购买服务为社区居民提供基本社会工作专业服务的平台，是专业社工人员的“聚宝盆”。目前，在广州市政府大力推动家庭综合服务中心建设的背景下，社工行业人才队伍基础薄弱、社会管理和服务体制不协调、社会认知普遍较低，如何发挥好这个家庭综合服务中心“大平台”的角色和作用至关重要，而这又取决于家庭综合服务中心管理和服务工作。因此，家庭综合服务中心服务管理体系的构建具有重要意义。

　　广州市大力推行家庭综合服务中心建设的过程中，政府通过合约管理来实现购买服务，其目的是希望获得优质的社会服务供给，透过合约明确相应规则，尽量减少不解和误解的现象，方便服务合作各方清楚各自权责，切实履行合约要求。在合约中，社工机构作为运营家庭综合服务中心的服务提供方的角色和功能便有包含“进一步完善家庭综合服务中心的运营服务计划，结合实际制定工作规划及具体实施方案”一项。如若家庭综合服务中心未能切实履行合约，评估不合格则会进行重新招标。因此家庭综合服务中心服务管理体系的构建是切实履行合约要求。

　　截至2015年2月，广州的家庭综合服务中心数量从2011年20个试点已经发展至174个，短短几年时间，政府大力推动家庭综合服务中心数量的“高速”增长，但配套的运营标准、完善的评估监督体系、家庭综合服务中心建设的指引性文件均未统一，这导致各社工机构运营管理家庭综合服务中心的模式“百花齐放”。家庭综合服务中心如何坚持发展专业，打造社会服务品牌？以实际情况为出发点，行业内各机构以开放的态度交流分享专业服务发展经验，认真研究和归纳符合国内实际的行业服务标准，做“政府认同、群众满意”的家庭综合服务中心，这是推动行业持续发展的需要。

　　家庭综合服务中心应该是社会工作专业人才汇聚的社会服务平台，是展示社会工作专业魅力的舞台。考察社会工作专业教育的成果、学习借鉴西方社会工作体系的成熟经验、完善政府社会工作专业岗位设置和人才队伍建设，这些都关系到社会服务体制改革的成败。培养专业过硬，思想成熟的社会工作专业人才需要有成长的实践环境、正确的伦理价值导向、科学的专业服务规划、有效的专业方法把握、规范的服务管理系统。家庭综合服务中心服务管理体系的完善，可以有效促进让社工用服务行动去诠释“社工专业”，社工可以在服务的实践中快速成长。

　　家庭综合服务中心是广州市开展社会工作专业服务的重要阵地。服务的专业水平直接影响社工行业的发展和社会大众对社工的认知。因此，构建家庭综合服务中心服务管理体系对于促进家庭综合服务中心制定明确、可操作的服务标准与服务规范，有效推进各项服务的开展，预防和解决当前家庭综合服务中心发展中存在的各种矛盾和问题，加强以专业服务为核心工作，保障居民享受专业服务，具有重要意义，也是增加社会大众对社工的认知、提升管理与服务专业化水平的重要途径。

　　家庭综合服务中心是政府转移服务职能的载体，通过“政府购买服务”的方式，依据社区居民的发展需要，开展相应的服务项目。因此，家庭综合服务中心的建设特别是服务管理系统建设的出发点是如何实现“通过专业社工服务最大限度地满足服务需求”之工作目标。为实现真正意义上的“以专业服务为根，以服务对象需求为本”的非营利组织管理定位，长洲街家庭综合服务中心经过三年的实践探索，构建了“三位一体”家庭综合服务中心服务管理系统：“以服务对象需求为本”的行政支援系统、“以专业服务为根”的专业服务系统、协调“根・本”保障质量的站长监督系统。

　　专业服务系统是家庭综合服务中心运营的核心内容，在家庭综合服务中心服务管理系统中，家综赋予专业服务主任职责包括：（1）与站长、行政主任进行协商沟通、制定中心年度服务规划；（2）统筹、协调服务工作的开展，对家综总体服务情况进行监察与评估，提升服务质量；（3）对社工的各类服务方案进行审批；（4）对社工服务进行综合评估考核，并对如何提升服务质量提升改善建议和方案；（5）与督导保持良好沟通，了解服务需求，及时掌握中心服务开展动态；（6）了解社工的培训需要，结合中心发展要求，为社工开展有针对性的培训。家综内专业服务主任通过履行此六项工作职责，以专业服务为根，带领整个中心探索“横向+纵向一体化”专业服务发展路径，建设“香港+本土”“专业+行政”双轨并行的人才培养机制，构建系统化的层级专业服务管理机制。

　　家庭综合服务中心作为一个社会服务提供单元，除了在提供专业服务方面需要有较强的能力和质量，在自身的行政管理方面也需要高效运作和协调。家庭综合服务中心在行政管理方面的高效运作为的是能让服务对象获得更优质的服务，同时也为在前线努力工作的社工们提供援助和支持。可以说，行政系统是家庭综合服务中心提供优质服务的强力后盾和有效保障。因此，家综赋予行政主任职责包括：（1）协调家综与外界行政系统的合作，保证在获得服务资源的同时保持专业服务的独立性；（2）负责对本部门规章的制定并组织工作的实施；（3）负责家综人力资源工作拟定、统筹、执行；（4）负责家综资产管理工作的统筹、协调；（5）义工培训、组织、统筹工作。家综行政支援系统在行政主任的统筹下，以服务对象需求特别是服务购买方和社区环境需求为本，建立综合高效的人力资源管理系统，与外界进行“多方、高效”的协商沟通，链接各种资源，构建资源网络，同时为专业服务工作的开展打造一个有利的平台与环境。行政系统的构建是为了支援专业服务系统工作的开展，为专业服务开展创造一个良好的内部管理环境，其中内部行政系统最重要的是人力资源管理系统。长洲街家庭综合服务中心通过招募本地社区领袖成为社区工作员、建立职工代表会议制度以及配置行政督导来确保行政服务系统能按照专业的路子为专业社工提供必要支持。

　　专业服务系统与行政支援系统保证了中心专业社工服务的有序开展，为了保持和提升家综全体员工的工作积极性以及专业能力素质可持续性发展，承接服务的社工机构直接向家综项目点派驻社工站长，由站长与各线督导共同协调配合专业服务系统与行政支援系统的工作。站长作为社工机构与家综的纽带，代表着社工机构以及其理事团队行使人事监督、考核权、财务监督监察职能，更代表着社工机构及理事团队在具体的家综内部治理中贯彻落实机构文化及服务理念，把握行动方向与整个服务目标相一致，保证了社工机构将社会组织力量融进社会服务中。同时，以站长为代表社工机构也通过家庭综合服务中心的项目运作，利用理事会组织策划和协调社会各方资源，以更好地促进家综内部治理结构的有效运行。站长监督系统，承担负责中心内部财务的监督、人事调动的监督以及对项目协议书执行情况的监督，协调中心专业服务与行政支援职能的同时，一方面整合机构的内部资源，促进行政支援系统和专业服务系统的整合，另一方面在机构和中心层面与外界组织机构建立联系，链接资源。

　　任何社工机构或家庭综合服务中心的正常运营和服务都离不开专业服务和行政管理这两大部分的工作。而社会工作行政直接服务对象是社工，高效弹性的行政制度能使社工轻装上阵，更加专注于为服务对象提供服务。即使未直接接触一线的服务对象，社会工作行政的工作内容依然紧紧围绕服务对象，与一线社工相互配合、协同合作，为服务对象提供更有效的服务。因此在工作过程中家综站长发挥重要作用，有意识地将专业服务与行政工作整合起来，如适当地为行政人员提供参与专业学习的机会，让行政人员逐渐了解和认识社会工作的核心理念和工作手法，并尝试将这些手法运用于日常的人员管理和团队建设之中，提高团队的凝聚力，使社工在其中感受到更多的归属感，获得前进的动力。而社工也应该体谅行政工作的冗杂和烦琐，承担个体应该承担的责任，积极配合行政部门的工作，加强彼此之间的沟通交流，促进家综的发展。

　　现广州市大部分家庭综合服务中心内的社工普遍年轻，社会阅历浅，在与政府、企业、医院等单位沟通往往会发生“词不达意”“难以沟通”现象，这可能会影响家综在服务区域的拓展、深化、持续。专业主任挑选社会工作专业人员担任，社会工作专业人员在专业理论及实务上擅长，但并不代表其能胜任行政主任一职。而行政主任一职由具有丰富行政经验的人士担任则能同时满足对外联系、对内管理的作用。三个岗位各有其特殊的需要，由不同专长人员担任，能极大提升工作效益，保障服务质量稳步提升。

　　在家综服务管理系统中，三位一体，不以年资、地位高低而划分权力，而是以客观事实、讲理的方式三位共同决策，而这需要高效的沟通机制保障系统的有效运作。以专业服务监督及反馈为例，系统通过工作日志、职工代表会议、主管例会、站长主任例会等实现层级管理。每天一线社工、行政工作人员和社区工作员通过工作日志向主管反馈当天个人服务情况，主管汇总点评后发至专业服务主任处，专业服务主任通过查阅和点评工作日志监督和优化服务程序。同时，专业服务主任整合一周工作情况，在每周站长主任例会和主管例会上提出，分别听取站长、行政主任和各领域主管意见，通过邮件方式全体工作人员。合理的分工、清晰的工作职责、通畅的沟通机制，最大限度地保障了服务顺利开展。具体流程请查阅以下示意图。

　　[1]郭景萍.街道家庭综合服务中心运营的五大关系探析――以广州市为例[J].探求，2012（6）：29-35，41.

　　[2]徐艳.广州市家庭综合服务中心发展问题研究[D].广州：华南理工大学，2013.

　　党的十六届三中全会通过的《中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)指出:要“加快推进铁路、邮政和城市公用事业等改革,实行政企分开、政资分开、政事分开。”要“完善对外开放的制度保障。按照市场经济和世贸组织规则的要求,加快内外贸一体化进程。形成稳定、透明的涉外经济管理体制,创造公平和可预见的法制环境,确保各类企业在对外经济贸易活动中的自和平等地位。依法管理涉外经济活动,强化服务和监管职能,进一步提高贸易和投资的自由、便利程度。”国际快递业是我国外贸运输和现代物流的重要组成部分。我国在发展国际快递业的进程中,存在着主张开放市场的呼声与坚持邮政现行的政企合一的管理体制之间的冲突。本课题从邮政改革与国际快递业发展之间的关系入手,研究提出促进国际快递业发展的政策建议,同时为邮政改革提供一个视角。

　　(一)快递业是国际贸易发展的重要推动力量快递业是为适应国际贸易对商业文件快速传递的要求,于20世纪60年代首先在发达国家迅速发展起来的一种新兴的运输服务,20世纪80年代引入我国后发展很快。随着经济全球化进程的不断加快,快递业因其快捷、灵活、可追踪的服务,受到了各国的普遍欢迎和重视,并且已经成为世界贸易增长和全球物流市场发展的推动力量。在我国,1980年经原外贸部和海关总署批准,中国外运总公司率先将国际快递业务引入我国。1980年以来,经我国政府部门批准,DHL(敦豪国际快递公司)、UPS(美国联合包裹服务公司)、FEDEX(美国联邦快递公司)、TNT(天地国际快递公司)等世界主要的国际快递跨国公司(其中三家为世界“500”强企业)陆续与我国企业成立了合资合作公司或建立关系。截至2002年底,经批准在我国境内从事国际快递业务的公司已达到1100多家,主要为我国的42万家各类外向型企业提供快递服务,其服务地域国内已达2000多个县、市,国际达200多个国家和地区。国际快递业已成为我国服务贸易的重要组成部分。

　　(二)快递业与邮政业的区别邮政业与快递业属于两种不同的服务类型。1、服务性质不同:根据万国邮联的规定,邮政的普遍服务是一种国家义务,是为了满足全体社会成员基本的通信需求而产生的,因而具有公益性质,属于由国家提供的一种公用物品(万国邮联规定,这种服务各国可以委托“由公共或私营部门提供”)。而国际快递业务是市场经济发展的产物,主要是为了满足国际商务往来的特殊需要,其性质是商业性的,属于竞争性的商业物品。2、传递渠道不同:邮政服务是通过邮局之间的连续投递而进行的,国际间的邮政服务(包括邮政快递服务的EMS)通过万国邮联协议进行。而非邮政的国际快递服务,是通过快递公司自身的跨国网络或航空货运公司之间进行的。3、服务对象不同:邮政的普遍服务面向社会全体成员,以提供社会成员之间基本的通信服务为准则。国际快递则主要针对经济贸易领域内的特殊客户,以个性化的特殊服务为准则。4、服务范围不同:邮政的普遍服务业务以私人的信件和包裹等为主;国际快递业务则以商务文件、资料、小型物品为主5、服务标准不同:邮政的普遍服务注重服务的标准化和统一性,万国邮联对此有明确的质量要求;国际快递服务则注重满足客户的个性化需求,提供“门对门”、“桌对桌”的便捷服务。6、定价依据不同:邮政普遍服务的定价遵从万国邮联关于让所有人可以接受的低价原则,制定并执行全国统一的具有公益性质的低价的固定资费标准,国家对其合理的亏损给予补贴;而国际快递企业的服务价格则是遵从价值规律,按照其服务效率与服务程度不同,以市场供求关系决定其价格水平并自负盈亏。正是由于这些区别,1994年,关贸总协定乌拉圭回合达成的《服务贸易总协定》将快递服务(Courierservices)和邮政服务(Postalservices)作为两个并列的服务行业来区别对待。从绝大多数国家的实践看,特别是实行市场经济体制的国家,都是将两者的经营、管理及其立法严格区分开来的。

　　(三)邮政进入国际快递领域并未改变快递业的商业性质由于快递领域存在着可观的市场需求和利润空间,使各国邮政部门纷纷加入到快递行列,将快递作为自身的扩展业务。邮政部门在开展快递业务经营时,遵循的也是市场经济的原则,而不是邮政普遍服务原则。在快递服务领域,邮政企业是以一个市场竞争者的身份进入市场的,与其他快递企业一样接受消费者的选择。在这个领域,邮政部门及其企业不具有特殊的行政地位和身份。从这个意义上说,邮政部门即便开展了快递业务,也没有理由将这一业务领域纳入到邮政专营的范围。

　　(一)外贸部门管理模式的形成国际快递业自1980年登陆中国以来,一直作为我国对外贸易运输服务的组成部分由外经贸部门主管着,并形成了多年来海关、工商、公安、检验检疫等多部门根据各自职责,相互配合,对国际快递业行使有效监管的制度。据了解,1986年国家邮政部门成立的速递公司(EMS),也是经外经贸部批准经营快递业务的,并与其他快递公司在同一市场中形成了竞争对手关系。据海关总署2002年的统计,在我国的国际快递市场份额中,邮政EMS占29%,其它中外快递企业占71%。

　　(二)快递管理权限之争2001年美国发生“炭疽病信件事件”后,为防止出现类似的信件威胁,我国政府加强了对包括快递在内的信件服务业的监管。国家邮政部门成为参与管理国际快递业的行政部门之一。围绕着要不要实行邮政部门对经营国际快递业务企业办理委托手续这一问题,引发了争议。有关行业协会及经营国际快递业务的中外企业提出,原有的管理体制对于防止信件恐怖事件仍然是行之有效的,加强日常管理工作完全可以解决问题,没有必要改变原有的监管办法。邮政部门则坚持认为对经营国际快递业务企业办理委托是政府监管的重要方式。

　　(三)引发争议的根源邮政部门与有关协会、快递企业的争议,经过政府的协调,暂时解决了。但是,这里引发人们的思索是深刻的。长期以来,我国的邮政部门既是一个行政监管机构,又是一个经营型的公用企业;既提供非营利性的普遍服务,又经营商业性的多项业务,是“管”和“办”合一的机构。邮政系统职工人数较多,历史包袱较重。1998年邮政与电信分营后,邮政部门财源骤减,邮政系统各级领导和广大邮政职工为扭亏做了大量工作,但由于“大锅饭”体制及创收渠道少等原因,即使充分利用了国家对邮政的扶持政策———经营邮政储蓄、专营邮票,仍不能弥补亏损,于是,邮政部门加大了发展快递业、物流业的力度,以获得比较多的赢利来支持内部交叉补贴。在这种形势下,邮政部门拥有了对快递企业的行政委托权,就合乎逻辑地会把国际快递业这个既有市场需求又有利润空间的领域由监管对象变为专营对象。快递与邮政之争,说到底是个体制性问题。我国国际快递业要加快发展,必须解决制约其发展的瓶颈,即加快邮政体制的改革与创新。

　　(一)开放市场,是各国邮政改革的发展趋势1、改革管理体制,实现政企分开20世纪80年代初,在邮电分营的基础上,一些国家邮政部门开始引入市场机制。进入90年代以后,各国的改革陆续进入到以明确邮政部门作为企业的法律地位和明确政企之间的关系等为主要内容的体制改革阶段。目前,已有90多个国家完成了邮政行业的政企分开,将邮政服务业逐步推向市场,实行企业化经营。2、推进产权制度改革,实现向现代邮政的转型在邮政部门企业化后,一些国家通过不同的方式对邮政机构进行产权制度改革,建立现代企业制度。瑞典、新西兰、英国、意大利、印度尼西亚、新加坡、阿根廷等许多国家的邮政部门都改组为有限责任公司;荷兰邮政和德国邮政通过成功发行股票,转变为上市的股份有限公司;挪威和希腊等国的邮政则通过出售部分股权、合资等方式引入外部投资者,改变了国有独资的状况,改善了公司治理结构。与此同时,各国邮政通过实行专业化经营、推进机构改革、调整营业网点、大力发展物流业、开展增值服务、拓展国际业务等举措,提高邮政的运营效率,积极向现代邮政转型。3、界定专营范围,进一步开放市场各国邮政对非营利的普遍服务业务和商业性、竞争性的服务业务实行分业经营,对具有公益性质的邮政普遍业务建立相应补偿机制,重新界定邮政专营范围,推动了市场的进一步开放。据对世界160个国家的统计,2000年各国在邮政市场准入方面完全垄断经营的占4%,实行部分专营的占76%,取消邮政专营、完全开放邮政市场的已占20%。1992年,瑞典成为欧洲国家中第一个废除邮政专营的国家。新西兰于1998年、荷兰于2000年废除了邮政专营。2002年5月,欧盟通过新的邮政服务法令,规定不迟于2007年前,所有欧盟国家必须全面开放邮政市场。日本于2003年4月撤销了邮政的政府机构———日本总务省邮政事业厅,成立了自负盈亏的国有企业“日本邮政公社”;并且通过立法,允许民营企业经营原来属邮政专营的国内平信的递送业务等;2003年10月,首相宣布将于2007年实现日本邮政的民营化。

　　(二)鼓励和扶持快递公司的发展1、世界绝大多数国家都未将快递纳入邮政的专营范围在行业管理上绝大多数国家的邮政部门没有权力管理快递业,也未将快递纳入邮政的专营范围。许多国家的快递领域不仅向国内企业开放,而且已向国外开放,形成了国内企业与跨国快递公司之间的竞争格局。美国邮政早期曾经试图对快递进行专营,但在长达3年的辩论后,美国于1979确定把超过3美元的或者资费高于普通信件两倍的快递业务排除在邮政专营范围之外。日本《邮局法》规定邮政的专营权仅限于50克以下的平信以及明信片。欧共体早在1985年就做出决定,认为快递不属于邮政部门专营范围。根据世界银行“再造与发展”课题组的研究,许多发展中国家的快递市场也都是开放的。2、邮政快递与非邮政快递之间是竞争与合作关系各国邮政快递与非邮政快递之间的市场竞争非常激烈,但合作也很密切。2001年,美国邮政与FEDEX签定了为期7年的合作协议,共享运输网络。该协议涉及金额70亿美元,它史无前例地将世界规模最大的民营快递承运商与邮政联系在一起。

　　(三)世界邮政改革效果明显许多国家通过改革给邮政注入了生机活力。如德国邮政出现了四大变化。一是体制转轨,邮政由过去的行政垄断专营转变为股份制和市场化经营。二是机制转型,邮政企业在人员和财务管理方面具有更多的灵活性和自,自我发展能力增强。三是发展迅速,2000年德国邮政营业收入327.08亿欧元,比上年增长46%;经营利润23.79亿欧元,比上年增长158%;2001年德国邮政的国内业务量为67.1%,境外业务量上升至32.9%;而改革前德国邮政的国外市场几乎等于零。四是实力大增,德国邮政不仅不再需要政府补贴,而且实现了资产增值和税收增长,成为欧洲最大的邮政公司和世界级物流企业。澳大利亚邮政业改革后邮政公司成为全国十佳企业之一,2001年的营业收入和税前利润创历史记录。荷兰、新西兰、法国、加拿大、瑞士等国邮政都引进竞争机制,获得较好成效。

　　邮政业与国际快递业同属于服务业,但又是不同门类,从“911”事件后,因我国邮政部门对快递企业进入市场具有了一定的行政管理权,就使邮政体制与国际快递业的发展发生了内在的联系,邮政改革将会成为促进国际快递业发展的新动力。我们在大量调查研究的基础上,提出如下建议:

　　(一)以政企分开为邮政改革的基本目标根据《决定》的精神、我国“十五”计划《纲要》对服务业的改革要求和各国邮政的改革实践,应当加快改革目前我国邮政存在的政企不分的管理体制,核心任务是实现政企、政资、政事的“三个分开”。邮政行业的管理部门要与现在隶属的邮政企业彻底脱钩,改建成没有自身局部经济利益的独立的社会监管机构。把不承担行政职能的邮政服务机构经过剥离成为具有独立法人资格的业务经营机构,由国家和地方国有资产管理机构管理。

　　(二)放宽市场准入,促进国际快递业发展要合理规定邮政服务机构从事邮政专营业务(如邮票发行、一定范围的信函专营等)和邮政普遍服务业务(如邮政汇兑、邮政储蓄等)的范围。对从事市场竞争性业务的邮政服务公司,要实行分业经营并与其他非邮政企业实行平等竞争,因此对上述企业应当严格制定不同的管理政策。我国“十五计划”《纲要》指出:“改造提升传统流通业、运输业和邮政服务业”,“形成有利于服务业发展的体制环境要转变观念,突破体制障碍,打破垄断,放宽市场准入”。要通过邮政改革,构建适应“入世”后中国经济全球化发展趋势的新型邮政管理体制,进一步开放市场,促进国际快递业发展。我国《反不正当竞争法》第6条规定:“公用企业或其他依法具有独占地位的经营者,不得限定他人购买其指定的经营者的商品,以排挤其他经营者的公平竞争。”在国际快递市场上,国家制定的市场准入条件要对所有的快递企业一视同仁,邮政快递企业不能排挤其他快递经营者,国家及行业组织要依法有效管理国际快递市场。

　　(三)运用法律推进邮政改革《邮政法》是国家规范管理邮政服务业的,要按照这个法律,正确处理邮政与快递的关系。同时,要本着与时俱进的创新精神,积极而审慎地研究修改这部法律,坚持立法与改革相一致的原则,运用法律武器,切实维护国家通信安全,有效推进邮政改革,使邮政行政管理职能转变和建立以社会主义市场经济为基础的我国邮政服务业的方针政策法制化。要通过修改《邮政法》强化国家对邮政的普遍服务责任、性质、完整地阐述邮政普遍服务的定义和服务质量标准,明确提供这种服务的多样性、逐步市场化的方向和全社会的监督责任等,以便依法保障我国邮政普遍服务质量和水平的不断提高。

　　(四)建立邮政普遍服务的补偿机制国家可以采取减免税费、建立财政专项补贴、邮资调整等多种方式解决邮政普遍服务的亏损,使经营邮政普遍服务业务的机构通过获得稳定的补贴,确保我国邮政普遍服务的水平和质量。

　　税收征管社会化是指税务部门在税收征收管理过程中将一部分征管事项的决策权、执行权和监督权归还纳税人,积极发挥社会中介组织、公民和其他机构在税收征管中的作用,充分调动社会力量参与税收征管,以提高税收征管效率、降低征管成本、建设和谐征纳关系的行为或过程。它是政府公共管理行为社会化的一个方面,是全球性政府职能社会化趋势和我国政府职能转变的结果。税收征管社会化包含对基层个体私营经济中零星税源管理、税收代管和社会化协税护税等方面的内容,但不仅局限于这些方面的内容,它还包含有更广泛的外延和更深刻的内涵。

　　当代世界性的政府公共管理社会化趋势是一种不可阻挡的时代潮流。所谓政府公共管理社会化,是指政府调整公共事务管理的职能范围和履行职能的行为方式,将一部分公共职能交给社会承担并由此建立起政府与社会的互动关系以有效处理社会公共事务的过程。

　　政府公共管理社会化是一种世界性的趋势。20世纪70年代以来,在经济全球化、政治民主化和社会信息化浪潮的冲击下,政府行政改革已成为一股不可阻挡的世界性潮流。这场轰轰烈烈的改革运动对传统的行政模式造成了巨大的冲击,不论是发达国家、发展中国家还是转型国家,几乎都被卷入了这一潮流。在这场重塑政府的革命中,形成了一种全新的行政理念。这种新的行政理念包括:政府行政应以顾客或市场为导向。政府应开放公共服务领域,实现公共管理和政府职能社会化;注重提供公共服务的效率和质量九游会j9。政府的管理职能应是掌舵而不是划桨;政府的工作模式中应引入市场化机制等。在这种理念的指引下,西方国家的政府行政改革几乎都是围绕着如何更好地提供公共服务而展开的。能够提供最好的公共服务的政府就是好政府的观念深入人心。与此同时,政府公共服务的社会化也就顺理成章地成为政府职能发展的趋势。

　　政府公共管理社会化与政府职能的转变是密切联系在一起的。从亚当·斯密的“守夜人”到凯恩斯的政府干预理论;从现代的“委托一”和契约理论到公共选择理论,政府管理经济和社会的方式和职能已经发生了明显变化,过去传统的强制性行政命令型管理已逐渐转变为现代的指导和服务型管理,政府职能的社会化趋势越来越明显。不但在西方国家如此,在我国也一样,政府职能社会化是当代中国政府职能发展的一个显着特点,其呈现四个基本趋向,即政府职能市场化趋向、增强公民自主性的趋向、拓展社会组织自治空间的趋向以及强化和优化社会管理职能的趋向。

　　在计划经济时代里,我国逐渐建立起了一个全能政府的治理模式,市场被取消,政府的权力渗透到城乡社会的各个领域和个人的诸多方面,最终导致政府整合社会能力下降、行政组织运转低效、社会成员生产积极性受到抑制等制度性危机。20世纪80年代以来,我国政府适应改革开放和社会经济发展的需要,开启了转变职能的进程,也由此拉开了政府职能社会化的序幕。进入20世纪90年代以后,随着社会主义市场经济的不断发展,政府职能社会化的步伐逐渐加快。然而,时至今日,不少人对于政府职能社会化还存在着一些模糊的认识,其表现之一就是对政府职能社会化的基本趋向不甚明确,甚至出台了一些逆向的措施,从而制约了政府职能转变的进程。

　　现代税收管理的三大特征是法治化、信息化和社会化。税收征管法治化是指税收征管中法制建设越来越完善,征管方面立法、执法、司法越来越规范,在征管体制、管理程序、税收文化建设中,越来越讲求法治思想、遵循法治思维、运用法治方法。税收征管信息化主要是指计算机网络在税收征管中的应用,是指税收征管手段的现代化。目前各国都把计算机网络建设摆在了税收征管改革的重要位置,大大提高了税收征管的质量与效率。而全社会共同参与税收管理活动的趋势就是税收征管社会化。法治化是税收管理制度建设和目标,信息化是改良征管工具和手段,而社会化则是税收征管制度发展的一种外在表现形式。税收征管社会化是税收现代化的重要标志之一。

　　1.征管决策社会化。主要表现在税收征管立法方面。我国是人民民主国家,一切权利归于人民,税收征管也如此。征管法的修改要经过反复调研座谈、广泛征询意见、最后还要经全国人民代表大会讨论批准。这是征管决策社会化的表现。

　　2.申报征缴社会化。主要表现在申报缴纳方面。新的征管法要求纳税人自行申报,自行到银行划拨,实行“三自缴纳”,特别是对高收入者和对个人收入的支付,还要求支付单位代扣代缴,税务机关只起“监缴”的作用。税银联网和“税银库一体化”的建设,更加方便和完善了这些功能。

　　申报征收社会化首先确立了纳税人在纳税中的主体地位,还纳税权利、义务、责任于纳税人。它从法制的角度明确了不按时申报和不如实申报纳税是违法行为,纳税人必须承担相应的法律责任,纳税人由过去的被动纳税变为现在的主动纳税。通过推行自行申报纳税,取消专管员制度,把专管员从过去的繁琐事务中解脱出来,继而转向强化征管和监督检查的各项工作中去,使税收征管走上良性循环的轨道。目前,我国企业和个人自我纳税申报率已达100%,按期申报率企业稳定在95%左右,个体工商户也达到了80%以上。 3.管理鉴证社会化。即税源管理和涉税鉴证方面社会化。就涉税鉴证社会化而言,国家税务总局2

　　005年12月30日《注册税务师管理暂行办法》规定,注册税务师“可承办”“企业财产损失所得税税前扣除的鉴证”和“企业所得税汇算清缴纳税申报的鉴证”,并且于2007年2月2日出台了这两项鉴证业务的“试行”准则。也就是说,纳税人是否按期交了税、是否依法交足了税,都要由社会中介机构鉴证,出具审计鉴证意见书。此外,国家税务总局还在考虑进一步拓展注册税务师行业的其他法定鉴证业务。 4.培训服务社会化。主要是指涉税培训和纳税服务社会化、以及政府采购税务师事务所服务方式的探索。《“十一五”时期中国注册税务师行业发展的指导意见》指出:大力“开展政府职能转换和行政审批制度改革条件下发挥注册税务师行业职能作用的研究;开展拓展涉税服务和涉税鉴证业务领域和以政府采购购买税务师事务所服务模式的可行性研究;开展税收改革对注册税务师行业发展影响的研究等等,为注册税务师行业的发展提供坚实的理论基础。”

　　5.税务中介组织的兴起壮大。主要是指税务机构等非政府组织的兴起。非政府组织的广泛兴起是政府公共管理职能社会化趋向的重要反映。非政府组织,有的西方学者称之为既不同于公营部门、政府,也不同于私营赢利公司、企业的“第三部门”,具体说来,包括研究咨询服务机构、各种商会、各种行业协会、会计师事务所、律师事务所、公证机构以及各种各样的机构等。据权威资料显示,我国注册税务师行业快速发展,至2005年年底,全国有税务师事务所2893家,取得注册税务师资格的人数共66866人,执业注册税务师21000多人,从业人员近10万人。

　　6.税收宣传和民众对税收征管的关心和参与意识迅速上升。税收宣传和民众对税收征管的关心和参与意识迅速上升,这也是税收征管社会化的表现之一,从近几年媒体和民众对税案的关注度便可看出。当然,也有一些事项是不能社会化的,如税收征管中的行政处罚和强制执行措施等。

　　税收征管专业化,即税收征管专业化分工管理,是指在税法规范的前提下,征管由全职能转变为按征管业务职能进行组织机构分工,实行专门化管理。国家税务总局在“十五”期间征管改革的奋斗目标中指出:“通过进一步完善新的征管模式,初步建立以信息化和专业化为主要特征的现代化税收征管体系”,即在信息化支持下的征收、管理、稽查专业化分工管理体制,即征、管、查相分离的管事制。信息化加专业化,就是科技加管理。实行专业化管理的一个突出特点就是减少职能的重复设置,能够分清责任,便于以业务内容来划分岗责,建立相互制约和更加透明的岗位责任制,有利于考核和进行责任追究,从机制上解决“疏于管理,淡化责任”的问题。国家税务总局将税收征管职能划分为征收职能、管理职能和稽查职能,并按业务范围分为24个涉税事项,它的运作原理是通过成立三个专业机构进行权力制约,三者之间既明确分工又有机联系。总之,税收征管专业化讲的是税务机关内部的机构分工问题、即征、管、查相分离的征管格局。

　　但是,相对于税收征管社会化的趋势而言,税收征管专业化的提法容易使人产生误解。即:容易使老百姓误认为税收征管是税收专业人员的事情,与普通老百姓无关。由于税收征管专业化讲的只是税务机关内部的机构分工,而税收征管社会化才反映了现代税收征管发展的一种实质特征或标志。因此,笔者建议,今后应尽量少提税收征管专业化,多提税收征管社会化,突出现代税收管理“法治化、信息化、社会化”的三大特征,消除老百姓心目中对税收征管发展趋势的误解。

　　首先,税务机关要解放思想,更新观念,正确理解全球性的政府公共管理社会化的趋势,正确理解税收征管社会化的概念;其次,要顺应历史潮流,积极转变机关职能,正确处理好政府与社会(市场)的关系,把该让社会和市场去办的事情交还社会和市场,政府(税务机关)搞好监督,当好裁判,搞好服务;第三,大力建设服务型政府,进一步健全法律制度,进一步培养中介机构,进一步发展社会组织,促进征管社会化的发展。

　　进一步培养中介机构,进一步发展和健全社会组织,对税务行业来讲,就是要进一步规范和发展注册税务师行业,进一步建立纳税人协会、民间评税协会等民间组织,促进律师事务所、会计师事务所等中介机构和纳税人自身对纳税事项的参与,积极维护国家和纳税人双方的合法权益。在我国,大力发展税务机构等中介行业,促进税收管理和服务活动社会化,既有利于降低税收征管成本、提高征管效率和质量、促进税收公平公正,也有利于我国税收征管与国际惯例接轨。

　　当前应界定好税务机关与税务中介组织的服务界限,要还相关的权责予税务中介机构,给其相应的发展空间,加强监管,促其走上健康发展轨道;其次,是充分利用社会资源,界定好税务机关与其他社会相关部门的服务界限。进一步发挥纳税人协会、民间评税协会等民间组织、律师事务所等其它中介机构和纳税人自身在税收征管中的作用。

　　首先,在我国各类纳税人中,大企业、大公司少,中小企业和个体户居多,对后者的管理与服务会耗费税务部门相当大的行政资源,而效果并不令人满意。因此,让税务中介机构发挥作用,使大部分中小企业的纳税事项通过中介机构,税务部门集中精力管好大企业、大公司,这样既降低征税成本,又提高工作效率。据悉,我国工商企业委托税务机构的还不到5%,而日本和美国这个比例高达85%和50%以上。

　　内容摘要：本文通过回顾我国邮政发展的历史，论证了严格规制的邮政管理体制虽然起过重要作用，但现在已经不适应市场发展的需要，急需变革。而在变革过程中，要推动邮政业的发展，实现邮政普遍服务，不能以强化邮政专营权为手段。应该通过立法放松规制，实现政企分开以弱化专营权，同时引入竞争机制。

　　邮政业在我国的历史源远流长，自殷商时期就有了设置驿站传递官府文书的记载。近代邮政则是从战争以后，美英等列强在我国开放口岸设置邮局开始的，我国独立的邮政官方机构是清政府于1896 年3月在北京设立的总邮务司。辛亥革命之后，我国于1914年3月1日加入万国邮政联盟。1927年政府在南京设立邮政总局，与当时北洋军阀的北京邮政总局并存。1928年，北洋军阀后，我国邮政统一于南京。1934年，国民政府以信函是国家专营业务为由，勒令各地民信局一律停业，邮政开始为国家所专营。

　　新中国成立后，于1949年11月1日设立邮电部，统一管理全国邮政和电信事业，确定邮政名称为“中国人民邮政”，从此，开始了近50年的政企合一、邮电合一的经营模式。1986年12月2日《中华人民共和国邮政法》在第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上获得通过，自1987年1月1日起生效，这是我国第一部邮政法律。这部邮政法确定了邮政政企合一的运营模式，规定了邮政普遍服务的功能和邮政专营权的范围。1998年3月10日，信息产业部成立，随后邮电分营，成立了国家邮政局。国家邮政局既对全国邮政业进行管理，又提供邮政服务业务。

　　中国邮政业随着时代的变迁，其服务的内容、范围和规模虽然有了巨大的变化，但是可以看出，邮政业的管理体制保持了一贯性。从晚清的总邮务司，到民国的邮政总局，再到建国初期的邮电部，以及现在的国家邮政局，都是既负责开展邮政具体业务，又是国家的行政机构，政企合一。这种政企合一的经营模式，对保证公民的通信权利、维护国家的安定团结和促进社会进步起了重要的作用。但是，随着通信和信息技术的发展，以及世界各国邮政改革的深化，随着我国加入WTO之后对市场开放承诺的兑现，随着国际运营商的进入和国内民营企业的发展，现行的邮政管理体制已经不合时宜了，急需变革。

　　20世纪80年代以来，以英美为首的西方国家对原来处于政府严格规制下的垄断行业推行了大规模的放松规制改革。在这一背景下，我国传统的垄断行业也面临改革和发展的要求。在国内，人们对于打破行业垄断的研究主要集中在电信、电力、铁道、民航等方面。而邮政长期以来都是一个亏损行业，1998年之前邮政的亏损主要由电信来弥补，邮电分营之后国家对邮政亏损也给予了逐年补贴，因此，邮政的垄断问题并没引起人们对电信那样的关注。有学者认为，通过政府规制，以立法的形式强化邮政专营权是解决邮政亏损的主要手段，也是邮政发展和社会目标实现的保证。其原因在于：第一，邮政服务必须依靠庞大的邮政网络，因而具有自然垄断和规模经济的特点，引入竞争会造成重复建设浪费资源；邮政服务关系国家机密与安全，要保证公民基本通信权利，需要国家经营，体现一个“政”字；邮政要实现普遍服务的社会目标，由此产生的亏损在国家财政补贴不足的情况下，邮政需要自己承担，这就需要用邮政专营的其他盈利性业务进行交叉补贴，因此邮政必须维持专营，专营并非垄断。

　　笔者认为，专营是一种行政性垄断，行政性垄断和自然垄断有根本区别。自然垄断是在市场竞争的过程中所形成的一种自然演进结果，这种垄断形式并不能完全排斥竞争，自然垄断是相对有效率的。而行政垄断是某行业要求政府以强制性权力将其他竞争者排斥在行业之外的形式，这是有悖于公平原则的也是缺乏效率的。邮政的网络性、安全性、普遍服务性等特征，并不必然构成邮政垄断经营的充分条件，原因在于：

　　第一，邮政的网络性特征要求垄断经营缺乏现实基础。邮政网络与电信网有很大的差别，电信传输线路与邮政传递路线根本不同。自办发行的报纸业、遍布全国的连锁商店、分支机构很多的银行都具有与邮政网相似的特征，并不必然要垄断经营。第二，针对公民的通信权利和安全，并非一定要国家经营才能得到保证。在很多有安全性特征的服务中，私营企业也可做得很有效率。第三，政府统一制定认为全社会都能接受的价格，实行邮政专营，然后以盈利的业务部分弥补亏损业务部分。这种暗补的形式，人们无法判断亏损到底是由于普遍服务还是因为经营不善，这使邮政有扩大其专营范围的冲动，消费者会承担较高的服务价格，福利受损。另外，对专营业务的范围存在争议时，邮政部门往往通过自己的界定来解决，从而很大程度上限制了竞争对手展开业务。

　　学者的理论研究表明，规制通常是产业自己争取来的，规制的设计和实施主要为受规制产业的利益服务，而放松规制可以起到提升产业效率的作用。1962年施蒂格勒在其经典论文《管制者能管什么――电力部门实例》中，以经验研究的方法分析了美国各州的电力规制政策对各州的电价和用电结构的影响，得出了规制不起作用结论。后来，Swann（1988）、Kahn（1988）等人考察了美国在证券、航空、铁路、公路运输、能源、银行、电讯等领域放松规制的改革过程后认为，大量企业进入原来受规制的产业后，产生了企业效率提升、收费水平下降、服务质量提高等有益效果。日本从上世纪80年代在电信、银行、航空、卡车运输等领域推行了放松规制的政策，也产生了收费降低、产品服务种类增多、投资增加等良好效果（植草益，1992）。可见，放松规制可以起到提高效率、增进社会福利的效果。

　　在实际中，有案例表明，邮政垄断经营，并不一定能够保证公民的通信权利和安全，行政性垄断的企业如果没有完善管理、降低成本的积极性，就不会有改善服务、树立形象以争取客源的紧迫感，也就不会对公民的通信权利和安全作出百分之百的保证。

　　打破垄断废弃竞争性业务领域的进入障碍，并建立相应的普遍服务补偿机制，才能从根本上解决邮政亏损、服务质量差、服务效率低的问题，同时使邮政的普遍服务功能得以实现。与这一思路相适应，上个世纪70年代末以来，商业化经营和放松规制就成为西方国家邮政业改革的主流。从世界各国邮政改革实践来看，邮政改革有下列趋势：第一，邮政商业化、企业化经营。以澳大利亚、新西兰邮政为代表，两国于上世纪80年代末打破传统经营方式，实行邮电分营，实现企业化，取得了很好的经营效果。第二，取消邮政垄断，放开竞争。瑞典邮政是世界上第一个取消垄断的，目前瑞典邮政仍属国家所有，但在经办业务上无任何特权。第三，邮政市场自由化。在欧洲, 通过欧盟的调控,邮政市场正逐步实现自由化。欧盟于1997 年颁布了邮政改革指导性文件, 计划2003年以后, 欧盟取消国家法律规定的邮政业务的专营权, 实行邮政专营业务的自由化, 并计划于2007 年邮政市场实现全部开放。第四，股份制经营，这种模式以德国邮政为代表，德国邮政1995年改革为股份有限公司，政府控股，管理上实行董事会领导下的总经理负责制。第五，私有化经营。荷兰是世界上邮政私有化经营的一个典型。荷兰邮政最初实行了股份制，后来政府股份越来越少，目前已转变为私有化公司。

　　可以看出，政企分开，放松规制，邮政商业化、自由化和邮政专营权弱化甚至取消是大势所趋。但是，在这一改革过程中，各国都遇到了邮政企业化经营和普遍服务之间的矛盾。虽然地理位置、自然环境、经济状况各不相同，但各国有个共识：邮政都要履行普遍服务职责，即“为本国领土上的所有用户以可以接受的价格提供达到规定质量的永久性邮政服务”。目前，我国的邮政普遍服务主要包括邮政经办的函件、包裹、盲人读物、机要通信、党报党刊发行、义务兵免费信函等。目前，中国邮政在实现普遍服务的过程中，担负着大量的亏损。1998年邮电分营之后，国家对邮政补贴的“8531”计划也在2002年底结束。对普遍服务每年的亏损，中国邮政只能采用交叉补贴的办法，以速递、物流、邮政储蓄等有盈利的项目来支撑。但是，近些年来，随着电信和信息技术的高速发展, 邮政业务中信息传递的部分业务被大量替代，市场份额下降。从上个世纪80年代中期开始，国外实力雄厚的邮递类公司如美国联合包裹公司（UPS）、美国联邦快递公司（FDEX）、敦豪快件有限公司(DHL)、荷兰天地货运公司（TNT）等开始进入中国市场，同时，国内还涌现出近十万家民营快递企业。这些对邮政物品寄递类业务造成严重冲击，使得中国邮政营利性业务的市场份额不断缩小，运营陷入困境。在这种情况下，学者们主张通过强化邮政专营权来维持国家邮政的市场份额。而笔者认为，通过强化专营权的办法解决普遍服务问题是邮政改革的倒退。普遍服务作为一种国家职能，属于公用事业。公用事业应该由国家财政来承担。虽然通过对专营权的强化可以缓解中国邮政面临的困境，但是专营权扼杀了目前所形成的邮政市场的竞争结构，有悖于市场公平竞争的原则，不利于我国邮政业的发展，更不利于普遍服务问题的彻底解决。

　　邮政业放松规制，引入竞争，已经是大势所趋。2005年7月20日，《邮政体制改革方案》在国务院常务会议上获原则性通过。邮政体制改革的基本思路是：实行政企分开，加强政府监管，完善市场机制，保障普遍服务和特殊服务，确保通信安全；重新组建国家邮政局，作为国家邮政监管机构；组建中国邮政集团公司，经营各类邮政业务；加快成立邮政储蓄银行，实现金融业务规范化经营。这种改革思路符合时展的要求，和世界各国邮政改革的趋势相吻合。

　　邮政改革方案的实施要有法律作保证。因此，《邮政法》的修订和修订完后新《邮政法》的尽快出台，是邮政改革能否顺利进行的基础。1987年的《邮政法》规定了邮政专营的范围，但是很不明确。随后《邮政法》进行了多次修订，但都没有付诸实施，重要的原因就是邮政专营权范围的界定引发了激烈的现实冲突。《邮政法》从2002年4月起开始起草修改，2003年11月的《邮政法》修改稿第五稿提出，“500克以下信件寄送由邮政专营”，此举引起了德国敦豪等四大国际快递和民营快递企业的普遍异议。2006年1月，《邮政法》修改稿第七稿再次引发快递业的广泛争议。目前，该修改稿将于2006年4月接受全国人大审议。《邮政法》第七稿第十条规定：“信件的寄递业务由邮政企业专营，但是国际信件的速递业务和单件重量在350克以上的国内信件速递业务除外。”也就是说，350克以下信件将归属邮政专营。目前我国有数十万家民营快递企业，有300多万名快递从业人员，承担了80%以上的同城快递服务和60%以上的跨省市快递服务，这些民营企业经营的大部分业务在法律通过后将成为非法。如果该修改稿获得通过，将对我国整个邮政市场产生巨大影响。

　　政企分开之后，邮政集团公司作为企业，和其他国内外邮政公司一样，以营利为目的，不应该再承担普遍服务的义务，也不能享有邮政专营的特权。国家邮政局作为政府机构应提供普遍服务，而普遍服务业务大都是非营利性的，其他企业不愿意做，这样，规定专营权就失去了意义。因此，笔者认为《邮政法》第七稿中关于邮政专营的相应条款必须加以修改，否则我国的邮政体制改革将无法顺利展开。

　　严格规制、政企合一的邮政经营体制，曾经对保证我国邮政服务的实现，保证国家的稳定和经济发展起到了重要的作用。但在新的形势下，这种管理体制受到了根本性挑战。目前，以交叉补贴形式保证普遍服务的中国邮政面临重大困境，在这种情况下，有人主张通过立法的形式强化邮政的专营权，以此来解决邮政面临的困境。这种方法不利于形成中国邮政市场的有效竞争，也不利于我国邮政普遍服务功能的实现。本文通过分析，认为邮政专营实际上是行政垄断，这种运营模式无法保证我国邮政业的快速发展，也不利于邮政普遍服务功能的实现。因此，放松规制，引入竞争是邮政业发展的必由之路。

　　本文的建议是，从邮政立法的角度，明确政企分开的管理体制，使邮政集团公司成为真正的企业。将普遍服务与竞争性业务分开，邮政集团公司作为国有企业从事竞争性业务，参与市场竞争，在市场竞争中和其他企业处于公平的地位，不再承担普遍服务功能；而普遍服务作为国家的公共服务职能，由邮政局直接承担，普遍服务的支出由国家财政负担。这样，政府管理部门可以处于超脱地位，客观公正的维护邮政市场的竞争环境，邮政企业在市场竞争中也可以获得良性发展。

　　二十一世纪以来，高校不断扩招，高等教育事业持续发展，现已建成了世界上规模最大的高等教育体系，对国家经济社会建设提供了强有力支撑。伴随着高等教育的高速发展，高校已然不是“象牙塔”，而是社会大家庭必不可少的成员之一，高校须参与到社会中，不断进行人才、资源和信息的交流，这就对高校行政管理人员提出了更高的要求。在这样的大背景下，行政管理人T专业化发展逐步进入了人们的视野，成为了高校提质增速，加快内涵式发展的重要突破口。从高校行政管理人员专业化发展的内涵剖析入手，全面认识行政管理人员专业化发展的必要性，并提出科学有效的促进行政管理人员专业化发展的策略，对行政管理人员个人价值的实现及高校内涵式发展目标的实现意义重大。

　　专业简而言之就是某一群体经过专门的培养教育或训练，掌握了专门的知识和能力，能够按照相关标准开展工作，并获得相应报酬和社会地位的专门职业，其存在是社会得以进步的重要条件。随着社会分工的明细，社会大众对各项专业服务提出了更高的要求，专业化发展应运而生。专业化发展通常可以从两个层面理解，一是某个职业群体专业性的发展状态和水平，二是某个职业逐步符合专业标准并取得相应专业地位的过程。基于专业化的含义，笔者认为高校行政管理人员即在高校中从事行政管理工作的人员，通过教育培训、自我习得等方式，不断掌握从事行政管理工作所需的知识、技能和情感，成为一个良好的高校行政管理工作者，最大限度地实现高校管理的社会效益、经济效益。具体而言，高校行政管理人员的专业化发展由思想政治素质专业化、科学文化素质专业化、实践技能专业化、身心素质专业化构成，这四个方面的缺一不可。

　　一流大学的建设需要一流设施、一流师资、一流学生、一流评价，更需要一流管理。一流管理的核心组成部分是一流的行政管理队伍，由此高校行政管理人员专业化发展无疑是“双一流”建设的重要突破口。具体而言，高校行政管理人员专业化发展的必要性主要体现在以下三个方面。

　　我国已经步入了改革发展的深水区，高等教育领域也不例外，高校内部管理体制改革前行艰难。目前，高校内部体制改革主要集中于机构编制大规模精简和人员转岗分流、用人制度、分配制度、校院系管理体制等方面。这些方面的改革涉及面广，改革难度大，处理不好就会影响高校改革稳定发展大局。高校行政管理人员在改革中扮演者主力军的作用，他们需要对学校各个利益主体进行充分调研，对改革方案进行充分论证等，这样才能确保改革的正确方向，处理好改革、稳定、发展三者之间的错综复杂的关系。协调沟通能力、指挥决策能力、执行控制能力、实践创新能力、语言表达和文字综合能力、服务保障能力、学习和研究能力是高校行政管理人员在推进内部管理体制改革中必须具备的技能，这些能力的习得需要专业化发展。由此可见，高校内部管理体制改革的深化迫切需要政治素养高、业务精、纪律严、作风正的行政管理队伍来支撑。

　　内涵式发展是教育领域的核心目标，也是高等教育事业的奋进方向。高等教育内涵式发展就是以提高质量为核心的发展方式，在高校人才培养质量提高的过程中，专业化的教师队伍、专业化的行政管理队伍尤为重要。因为教育工作和行政管理工作都有着自身的特征，一个优秀的教师不一定是一个优秀的行政管理者，一个优秀的行政管理者也不见得就是一个优秀的教师。当然，笔者不否认每个高校都有一些“双肩挑”人才的存在，但是我们应该看到能“双肩挑”的人才实属少数，过分地依赖“双肩挑”既造成了人才流失，又不利于教师群体、行政管理人员群体自我发展、自我提高意识的增强[1]，阻碍专业化发展进程，影响高校人才培养目标的实现，归根结底不利于高校实现内涵式发展。倘若我们下功夫将教师与行政管理工作有效分离，采取措施实现二者的专业化发展，那么学校教学质量和管理水平的提升都指日可待。

　　我国高校行政管理队伍正在从数量型到质量数量型的转变，提高行政管理人员的综合素质已然成为了高校持续发展的重要支撑。过去高校行政管理队伍建设主要是为了满足高等教育管理对行政管理队伍在数量上的要求，通过多年的努力，已基本建立起了一定数量的高等教育管理队伍，在特定时代对我国高等教育事业前进作出了突出的贡献。随着高等教育大众化步伐的加快，传统的高等教育行政管理已经难以适应新形势下高校的持续发展，对行政管理队伍的要求更加严格，在数量发展的基础上更需要质量的提升，建设一支质量数量有机结合的行政管理队伍迫在眉睫。质量数量结合型的高校行政管理队伍建设，同数量型的高校行政管理队伍相比，不是不重视行政管理队伍规模的扩大，而是在重视提高行政管理队伍专业能力前提下的规模扩大，强调的是业务素质好、专业能力强、办事效率高和规模适度扩大四者间的有机结合[2]。只有逐步将传统的数量型高校行政管理队伍转化为质量数量结合型的高校行政管理队伍，才能促进高校行政管理队伍合理结构的建立，为高等教育事业的持续发展注入强大动力。

　　高校行政管理人员作为管理、服务高校的主体，我们必须采用多种举措提高其综合素质，不断提升其专业化水平，努力打造一支政治素养高、业务精、纪律严、作风正的高质量行政管理队伍，以此支撑高等教育事业的持续发展。具体而言，我们可以从以下几个方面努力。

　　现代大学管理理念是高校管理的灵魂。提高大学的管理水平和办学效益，必须改变传统的观念，提高对高校行政管理专业化的认识，树立科学、正确的大学管理思想。现代大学管理理念的确立要处理好管理与服务的关系、专业化与双肩挑的关系，只有切实捋顺这两对核心关系，我们才能树立起科学的现代大学管理理念。一是正确认识管理与服务的关系。管理与服务是高校行政工作的两个核心职能，管理是为了服务更加高效，服务是为了管理更加和谐。在高校行政管理工作中，为数不少的行政管理人员不能正确认识管理与服务的关系，管理僵硬、服务低效，严重制约了高校的发展。作为行政管理人员，要树立服务意识，寓管理与服务中，建设服务型行政，这样才能更好地实现管理的目标。二是妥善处理专业化与双肩挑的关系。我们要充分认识到随着社会的发展进步，分工越来越细，隔行如隔山，在某一学术领域有专长的高学历、高职称的专家并不一定就具有丰富的管理知识和较强管理能力。当然我们也要充分认识到行政管理人员的专业化发展并不是一朝一夕的事，在当前的形势下，我们也需要一批能“双肩挑”的人才支持学校事业发展。

　　现代大学管理制度是高校管理的保障。笔者认为建立现代大学管理制度可以从两个方面着重发力。

　　一是科学设岗。岗位的设置要坚持科学性和系统性原则，以转换机制为核心，以提高工作效率为宗旨，通过科学设岗和理顺管理体制，强化岗位，淡化身份，引入竞争机制，创建有利于优秀人才脱颖而出的制度环境，建设起高素质的管理队伍。我们要精简机构，对职能相同或者相近的部门进行合并，进一步明确部门职责、任职条件、权利义务和有关待遇；要根据行政事务和党建事务的具体需要进行按需设岗，通过公开招聘、考试或考核的方法择优聘用工作人员，受聘人员一定要具备相应的能力素质，保障相关工作的有效开展。

　　二是完善激励。激励能够使人进步，在充分激励的条件下，人的主观能动性能够得有有效激发，能够有助于质高效地完成任务。因此，要建立合理分配制度和薪酬体系，缩小行政工作者与教师之间的收入差距，切实提高行政管理人员的福利待遇，使其能积极主动工作；要进一步完善考核体系，坚持定性和定量相结合的原则，将服务对象、上级管理者、同事评价放在同等重要位置进行考量，最大限度地确保考评的线.健全现代行政人员培训体系

　　现代行政人员培训体系是高校管理的源动力。科学有效的行政管理人员培训体系能为行政管理工作者能力素质的提升注入强大的动力，进而促进高校的持续发展。我们要大力完善职前、职后培训体系，使行政管理人员能有效“充电”，实现专业化发展。一是职前培训体系的完善。笔者认为已达成入职意向但是在正式入职之前的培训统称为职前培训，行政人员专业化建设有必要对新入校的行政人员进行较为全面的职前培训，培训的内容包括职业道德培训和专业基本知识培训。前者要使行政管理人员具备爱岗敬业精神、全心全意为教学、为师生服务的无私奉献精神、精益求精的积极进取精神和团结协作精神[3]。后者培训内容应该包括国家有关教育的法律、法规和政策常识性知识，教育管理学科知识，办公自动化知识，心理调适知识等，为入职打下坚实的基础。二是职后培训体系的完善。新行政管理人员入职后，学校要结合他们各自的特点和学校发展规划，有目的、有组织地制订行政管理人员专业化发展规划，使行政管理人员能够持续性的发展，能妥善处理学校改革发展中出现的各种矛盾，最大限度地实现个人发展与学校发展的统一。

　　[1]王有存，张树青.高校行政人员专业化必要性可行性探讨[J].白城师范学院学报，2010（6）.

　　坚持以理论、“三个代表”重要思想和党的精神为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持合作制原则和服务“三农”宗旨，继续深化改革，不断加快发展，着力提升全国县级供销合作社综合改革试点县、全省发展合作经济示范县质量，巩固企业重组改革、农村现代流通“六大服务网络”成果，进一步推进农村社会化服务和合作经济组织健康发展。坚持从传统经营方式向现代流通业态、从单纯购销业务向综合经营服务、从单一供销合作向多领域全面合作方式转变，实现经营功能的充分发挥、公益作用的全面体现，使供销合作社真正成为农业社会化服务的骨干力量、农村现代流通的主导力量、农民专业合作的带动力量。

　　紧紧抓住国家实施“万村千乡”市场工程和“新网工程”的机遇，加快构建我县农村现代流通服务网络。在三年内实现每个乡（镇）有超市2－4家九游会j9，60%的行政村有农家超市，达到服务功能齐备，连锁经营配送服务质量显著提高。在五年内50%的行政村建立起社区综合服务社，做到经营管理规范，作用充分发挥。积极引导农民建立特色农产品专业合作社，三年内规模开发、合作经营米城贡米、乌梅、安云红辣椒、天禾茶叶、生态鸡、青脆李、管村高寨村哈姆林等地方特色农产品，积极打造名优品牌，填补我县无名优农特产品的空白。

　　一是坚持为农服务宗旨原则。始终坚持为农服务的宗旨，努力为农民提供方便快捷的生产、生活服务。进一步整合农村流通服务网络，把经营服务网络由乡（镇）延伸到村、社，不断改善农村流通环境。建立完善经营服务性、生产公益性组织体系，积极参与农业社会化服务体系建设和农业产业化经营。加快社区综合服务社、庄稼医院、专业合作社的发展，为农民提供多种形式的优质服务。

　　二是坚持开门开放办社原则。按照办社《章程》和“平等、互利、互惠、自愿”的原则，把从事种养殖业、加工业、服务业等专业大户、专业人才通过供销合作社企业、专业合作社、社区综合服务社、行业协会等形式组织起来，运用现代企业的管理理念和管理方法规范管理，共同为县域经济的发展服务，为农民的生产生活服务。

　　三是坚持优质服务原则。加强行业管理，改进经营方式，创新服务意识，改善服务态度，提高服务质量，大力弘扬“扁担精神”、“背篓精神”，积极开展送货下乡的便民利民服务，让农民放心购买、放心消费。

　　四是坚持连锁配送服务原则。把县直属企业培育成为市级、县级以上流通龙头企业，搞好主导产品区域性的总与总经销业务，增加配送商品数量，提高配送服务质量。着力抓好对基层供销社、村级社区综合服务社的经营网点和其它农村商业网点的“连锁经营、配送服务”，努力降低经营成本，为农民提供质优价廉的商品服务。

　　五是坚持互惠双赢原则。引导县直属企业和基层供销社通过合作联合方式与村级社区综合服务社、农民专业合作社共同抓好特色农产品基地建设，帮助农民开发特色农产品营销市场，使企业、社区综合服务社、农民专业合作社与农民在农业特优产品的流通中加大合作联合，实现互惠双赢。

　　1、农业生产资料服务网络。加快农业生产资料连锁经营配送服务体系建设，根据市场要求和农民购物便捷的需要，对农资经营网点进行科学规划、合理布局。配合相关职能部门加快建立化肥、农药、农膜等重要农业生产资料市场动态监测体系，抓好农资市场的管理和整治，防止假冒伪劣农资产品坑农害农。充分发挥农资商品流通协会的作用，按照“统一配送、统一价格、统一标识、统一服务”的标准建设农资放心店。做好“科技赶场”、配方施肥、化学除草等农业技术服务。按政策规定做好政府化肥储备工作，平抑农资市场价格，切实保护农民利益。鼓励符合条件的供销合作社企业从事种子、农机具、成品油、医药等商品的经营。

　　2、农副产品购销服务网络。加强农产品市场开发，积极开办标准化的县级、乡（镇）级农产品批发市场，加快完善冷藏、仓储、运输、零售终端设施，建立健全资金结算、信息服务系统。创新农产品流通方式，切实畅通农产品销售渠道，抓好农产品市场信息服务，引进和推动大型农产品连锁超市与农民专业合作社、特色农产品生产基地、种养殖专业大户等建立直接的采购关系，提高农产品的流通效益。

　　3、日用消费品配送服务网络。培育日用消费品连锁经营配送服务县级龙头企业，整合配送资源，建立和完善县级配送中心，充分发挥日用消费品流通协会的作用，全面提高配送服务质量。切实加强日用消费品配送中心、经营网络的改造和连锁超市、便民店（农家店）等农村零售终端的标准化建设，进一步巩固和完善乡（镇）超市、村农家超市（便民店、农家店）的连锁经营服务网络，为农民营造便利实惠、安全放心的购物环境。完成县政府下达的救灾、应急、抢险物资储备任务。发挥供销合作社“新网工程”一网多用优势，允许符合条件的供销合作社企业和经营网点依法从事家电、药品、图书、食盐等连锁经营业务。

　　4、再生资源回收利用服务网络。支持符合条件的供销合作社企业依法开展报废汽车、废旧家电等回收拆解业务。完善全县再生资源回收利用网络建设，抓好再生资源回收、分拣、加工、报废汽车拆解场地的统筹规划，按国家标准建设再生资源回收经营服务网点和报废汽车拆解中心。充分发挥行业协会在规范再生资源回收利用网络建设中的行业自律作用，抓好社区和村镇再生资源回收网点的合理布局、规范管理。加强区域性再生资源回收利用的集散交易市场、综合利用处理基地、回收分拣及加工利用一体化经营网络建设，实现再生资源的分购联销及产业化经营，做到资源化利用和无害化处理。

　　5、烟花爆竹连锁经营服务网络。供销合作社要严格按照国务院《烟花爆竹安全管理条例》的相关规定，负责全县烟花爆竹的行业管理；对零售网点进行初步规划；对零售网点实行烟花爆竹点对点配送；协调、配合有关部门和乡（镇）人民政府严厉打击烟花爆竹的非法生产、运输、储存、经营行为；承担本系统内的烟花爆竹经营安全管理主体责任；强化对批发企业和零售网点的采购、运输、储存、零售一体化经营网络建设；发挥烟花爆竹行业协会作用，县境内从事烟花爆竹批发企业、零售网点从业人员要加入烟花爆竹行业协会，遵守协会《章程》，服从行业协会管理，加强行业自律，确保全县烟花爆竹依法、安全、规范经营。

　　6、农村现代信息服务网络。进一步加强合作经济信息服务中心建设，宣传党和国家有关建设中国特色供销合作经济的法律法规和政策，积极为广大农民群众提业政策咨询、科技知识、商品、特色农副产品供求等方面的现代农村信息化服务。利用合作经济信息平台连接购销市场，畅通网上购销渠道，把的特色农产品推向国内外市场。

　　1、加快农村社区综合服务社发展。农村社区综合服务社是社会主义新农村建设的重要内容，是连接千家万户与大市场的桥梁和纽带，对于逐步提高农业生产的专业化、集约化、现代化服务水平，促进农村集体经济的发展壮大，有着深远的历史意义。因此，要把社区综合服务社建设纳入新农村建设的总体部署，科学规划，完善章程，健全机构，规范管理，发挥作用。一是县供销社负责全县农村社区综合服务社的综合规划和管理工作。新建的，必须符合村镇建设规划；改造建设的，必须按程序报批；对“松散型”的社区综合服务社组织体系，按标准建设，加强管理，不断提高服务质量。二是各乡（镇）政府要高度重视，切实把农村社区综合服务社建设纳入当地新农村建设、新农村示范片等建设规划，制定扶持政策，推进公共服务和现代文明向农村延伸。三是动员和组织从事农资、农副产品、日用消费品、文化娱乐、养老幼教、劳动就业、卫生防疫、餐饮、农产品收购及加工运输、家电、农机具维修等行业的从业人员加入社区综合服务社。四是充分发挥村级“两委一社”（村党支部、村民委员会、社区综合服务社，简称“两委一社”）的作用，依托村党支部和村民委员会建好社区综合服务社，实现村级服务资源的有效整合，实现“村支两委”的职能转变。五是人力资源和社会保障部门要全力支持社区综合服务社，承担村级社保、医保和组织外出务工等社会性公益服务工作。六是鼓励有条件的基层供销社按照市场准入条件，在社区综合服务社组建村镇银行，把民间闲散资金聚集起来，开展信用担保，直接为农民提供服务，解决农民生产、生活必须的。

　　2、加快农民专业合作社发展。供销合作社要按照《农民专业合作社法》的要求，积极引导和帮助农民建立特色农产品专业合作社，加强示范社建设，积极提供信息、营销、技术、农产品加工、储运等服务，推动“规模化种养、标准化生产、品牌化经营”，促进农村合作经济的健康发展，加大特色农产品的开发和推广力度，打造特色农产品品牌，推行规范化管理、科学化经营。加大对农民专业合作社的资金争取力度，积极争取国家供销合作总社、农发办对农业产业化发展的资金支持。

　　3、切实抓好庄稼医院建设。本着方便农民、便捷服务的原则，按照省供销社制定的标准科学规划，合理布点，着力建设好乡（镇）、村级庄稼医院。按照省供销社及相关部门要求，加强对庄稼医生的培训及职业资格考试，实行持证上岗。配合相关部门抓好测土配方施肥、病虫害的预测预报及诊断、防治工作，加强对农村种植技术、农药使用等适用技术的培训和推广工作。

　　4、积极培育各类行业协会。加强供销社农资、再生资源、烟花爆竹、日用消费品、农产品营销等行业协会建设，重视发挥行业协会在制定产业政策、行业规划、产品标准、行业协调、行业自律等方面的积极作用。建立健全规范的行业运行机制，推动行业诚信建设。

　　1、抓好农村商业发展及规范管理。根据我县的实际，由供销合作社制定全县农村商业发展规划，引导农民有序进入市场，繁荣农村经济。结合国家“万村千乡市场工程”、“新网工程”，对农家店、农家超市、配送中心等农村商业网点进行统一规划布点，按照“五统一”、“十规范”标准进行打造，有效解决农村流通领域经营管理粗放、经营网点布局不合理、经营条件落后等问题。供销合作社要切实抓好农村商业网点的规范化管理，不断提高经营服务、科学管理水平。

　　2、促进供销合作社可持续发展。按照国务院和省人民政府的有关政策规定，银行、财政、税务等部门对供销社系统历史形成的地方政策性财务挂帐予以合理处置。国土资源部门应本着尊重历史注重现实的原则，根据实际使用情况，依照法律、法规和有关政策，确定供销合作社的土地权属。人力资源和社会保障、社保、医保等部门要根据国家现行政策，妥善解决好供销合作社企业下岗职工、重组职工的社保、医保问题。充分利用国家对供销合作社改革发展的政策机遇，积极向上级财政争取农村现代流通网络建设、社区综合服务社、农业综合开发新型合作示范项目等专项资金。县财政从**年起预算一定数额的专项资金，支持供销合作社发展农村现代流通网络、农业社会化服务体系、特色农产品专业合作社“三大工程”建设，以后逐年递增。各级政府出台的支持国有企业、中小企业改革发展的优惠政策，原则上都适用于供销合作社企业。支持供销合作社做大做强农资、农产品、日用消费品、再生资源、烟花爆竹等市、县级骨干龙头企业，增强为农服务实力。对供销合作社缴纳城镇土地使用税和房产税确有困难的企业，由企业提出申请，按照税收审批权限申请税收减免，按程序审批。供销合作社使用的原国有划拨建设用地，经批准可采取出让、租赁方式处置，收益实行“收支两条线”，优先用于支付供销合作社破产和改制企业职工安置费用、改善农村流通基础设施。金融服务业对供销合作社经营化肥、农药、农膜等农资产品，大宗农副产品、废旧物资收购所需贷款给予优先保证。

　　3、进一步明确供销合作社的职能职责。供销合作社是农村现代流通服务网络、农业社会化服务体系、特色农产品专业合作社“三大工程”建设的领导者、组织者、实施者，负有“规划、发展、指导、协调、服务、管理”的职责。依据《中华全国供销合作社章程》建设完善理事会、监事会及社务委员会，按照现代企业制度及供销合作社《章程》重组的供销合作社有企业，依法享有出资人的权益，对所属企业具有“领导、协调、服务、监督、管理、考核”的职责。供销合作社企业实行“自主经营、依法纳税、自谋发展、自负盈亏”。供销合作社要加强对社有资产的监管，依照政策法规行使对供销合作社企业改制后的剩余资产的所有权和管理权，落实企业对社有资产保值增值责任，确保社有资产保值增值。

　　4、创新供销合作社企业的体制机制。供销合作社对企业人员要按《劳动法》的有关规定，做到合法用工，依法管理。对企业按照开门开放办社和合作制原则整合的经营网点或经营企业要明确责权利，实行“独立经营、自纳税费、自谋发展、自负盈亏”。切实抓好统一、统一店招、统一培训、统一报表、统一纳税、统一代办社保和医保的“六统一”服务。供销合作社对依照法律的规定和合作制原则领办的村级社区综合服务社、农民专业合作社、庄稼医院具有“指导、协调、服务、管理、监督”的职责，使其实行“独立经营、自纳税费、自谋发展、自负盈亏”。

　　5、加强基层供销合作社建设。基层社是为农业、农村和农民提供综合服务的基本环节，只能加强，不能削弱。要按照“新建与改建并举，以改造为主”的原则，逐步将基层供销社建设成为经营性与公益性相结合的合作经济组织。基层供销社要建立完善理事会、监事会和社务管理委员会，加强民主管理，引导社员参与基层社经营管理活动，密切与农民的经济联系，逐步结成利益共同体。各类农村为农服务组织，只要承认并遵守供销合作社章程，自愿加入县级供销合作社联合社及其主管的农村合作经济组织联合会、协会九游会j9，都是供销合作社的基层组织。基层供销合作社要切实抓好农村商业网点的科学规划及规范管理，对经营条件落后的经营网点进行改造升级，要与县属公司形成连锁经营配送服务，提高服务质量。在当地政府的领导下，在相关部门的支持下，搞好农业生产资料、日用消费品、再生资源回收、烟花爆竹、农产品收购等经营服务网络建设，积极配合职能部门加强对农村经营市场的整治，促进农村商业的健康发展、安全达标、合法诚信经营。

　　6、加强“三大工程”队伍建设。加强对供销合作社“三大工程”的人才队伍建设，实施人才兴社战略。畅通县直属企业、基层供销社人才流通渠道，实行引进、吸纳或公招公聘高校毕业生、专业技术人才、经营管理能人，优化企业管理人员和职工结构，加强对企业管理人员、业务骨干和从业人员的业务技能培训。供销合作社要配合相关部门抓好系统内的下岗职工、再就业人员、社区综合服务社的农民工和返乡农民工的劳动技能和专业知识的培训，劳动保障部门要给予支持，造就一支甘于奉献、勇于创新、善于开拓的高素质干部职工队伍。

　　7、支持供销合作社参与农村市场服务网络建设。各乡（镇）政府、县级有关部门要把新农村现代流通服务网络建设与农村路、水、电等基础设施建设同等对待，在建设用地、工商登记、税收征管、经营许可、资金安排、建设立项、贷款融资等方面给予支持。支持供销合作社企业广泛参与“万村千乡”和“双百”市场工程以及农超对接、家电下乡、以旧换新等工作，利用农村物流服务网络发展专项资金、服务业发展专项资金、中小商贸企业发展专项资金开拓农村市场，加快推进流通基础设施建设。

　　8、依法维护供销合作社权益。县供销合作社联合社理事会是社有资产和所属企事业单位财产的所有权代表，行使本级社委托的社有资产出资人职能，并按出资额依法享有所有者的资产收益、处置、重大决策和投资办企业的权利。任何部门和单位不得侵占、平调其财产，不得改变供销合作社及其所属企事业单位的隶属关系，保持供销合作社组织体系的完整性。

　　县政府将供销合作社改革发展工作纳入新农村建设和城乡环境统筹发展的总体部署，纳入县、乡社会经济发展的总体规划和政府目标考。